惠州市人民政府办公室关于印发惠州市加快推进医疗联合体建设实施方案的通知

惠府办〔2017〕30号

各县、区人民政府，市政府各部门、各直属机构：

《惠州市加快推进医疗联合体建设实施方案》业经十二届32次市政府常务会议通过，现印发给你们，请认真组织实施。实施过程中遇到的问题，请径向市卫生和计生局反映。

惠州市人民政府办公室

2017年10月23日

惠州市加快推进医疗联合体建设实施方案

为贯彻落实《国务院办公厅关于推进医疗联合体建设和发展的指导意见》（国办发〔2017〕32号）、《国家卫生计生委关于开展医疗联合体建设试点工作的指导意见》（国卫医发〔2016〕75号）、《中共广东省委 广东省人民政府关于建设卫生强省的决定》（粤发〔2015〕15号）、《广东省人民政府办公厅关于印发广东省推进医疗联合体建设和发展实施方案的通知》（粤府办〔2017〕49号），加快推进我市医疗联合体（以下简称医联体）建设和发展，结合我市实际，制定本方案。

一、工作目标

2017年，基本搭建医联体制度框架，全面启动多种形式的医联体建设试点，全市三级公立医院全部参与并发挥引领作用，至少建成一个有明显成效的医联体。到2020年，在总结试点经验的基础上，全面推进医联体建设，形成较为完善的医联体政策体系。所有二级公立医院和政府办基层医疗卫生机构全部参与医联体。不同级别、不同类别医疗机构间建立目标明确、权责清晰、公平有效的分工协作机制，建立责权一致的引导机制，使医联体成为服务、责任、利益、管理共同体，区域内医疗资源有效共享，基层服务能力进一步提升，有力推动形成基层首诊、双向转诊、急慢分治、上下联动的分级诊疗模式。

二、逐步形成多种形式的医联体组织模式

（一）在城市主要组建城市医疗集团和市县镇纵向合作医联体。借鉴深圳罗湖医院集团“以基层为重点、以健康为中心、以医保基金总额管理、结余奖励为核心”的管理模式，由三级公立医院或者业务能力较强的医院牵头，联合社区卫生服务机构、护理院、专业康复机构等，形成资源共享、分工协作的管理模式。在医联体内以人才共享、技术支持、检查互认、处方流动、服务衔接等为纽带进行合作的医疗集团或市、县（区）、乡镇纵向合作医联体。结合实际，鼓励将城区资源密集、功能近似的部分二级医疗机构逐步转型成为长期护理机构、养老机构，并与周边三级医疗机构形成急慢病分治的转诊服务模式。三级和二级医疗机构向康复、护理等慢性病医疗机构和基层医疗卫生机构转诊人数年增长10%以上。

原则按照《惠州市2016-2020年医疗机构设置规划》区域医疗服务框架要求，结合区域内医疗资源结构与布局，群众医疗服务需求，充分考虑医疗机构地域分布、功能定位、服务能力、业务关系、合作意愿等因素，推动区域医疗卫生资源优化整合，分区域、分层次就近组建医联体。以城市三级公立综合医院为核心的市、县（区）、乡镇纵向合作医联体，市中心人民医院主要负责与惠城区江南、龙丰、桥西、南部新城片区以及仲恺高新区组建医联体，与博罗县人民医院建立紧密型医联体（包括与博罗县人民医院建立县镇一体化管理的博中、博西片区）；市第一人民医院主要负责与惠城区江北、小金口、汝湖片区以及惠东县（包括惠东县人民医院、惠东县第二人民医院、惠东县第三人民医院，其中与一间县级医院建立紧密型医联体）、博罗县第二人民医院（包括与博罗县第二人民医院建立县镇一体化管理的博东片区）组建医联体；市第三人民医院主要负责与惠城区桥东、河南岸、三栋、马安、水口、芦岚、芦洲片区和惠城区未覆盖的其它区域以及龙门县组建医联体；市第六人民医院主要负责惠阳区内组建医联体。

以市中医医院为龙头，与全市各级各类医院以及基层医疗卫生机构建立中医药服务联盟，进一步优化中医药资源结构，扩大中医药服务资源增量。

在大亚湾开发区、仲恺高新区，由中大惠亚医院、仲恺高新区人民医院牵头，联合妇幼保健院、中医医院、街道社区卫生服务机构等组建人、财、物统一管理模式，建立以所有权为基础的资产整合型医疗集团。

（二）在县域内主要组建医疗共同体（以下简称医共体）。重点探索实行以县级政府举办的县级医院为龙头，乡镇卫生院为枢纽，村卫生站为基础的县镇村一体化管理模式，构建三级联动的县域医疗服务体系。

惠东县为省级县域内医共体建设试点县，建立三个医共体：一是以惠东县人民医院为龙头的县镇村一体化管理医联体（县城片）；二是以惠东县第二人民医院为龙头的县镇村一体化管理医联体（沿海片）；三是以惠东县第三人民医院为龙头的县镇村一体化管理医联体（山区片）。改变原有运行机制，激发活力，提高县域内住院率。博罗县重点做好长宁镇、石湾镇、园洲镇试点工作，龙门县重点做好龙潭镇、永汉镇试点工作，其它乡镇卫生院也可以建立资源共享、技术协作为重点的多种形式医疗联合体。

（三）跨区域组建专科联盟。探索纵向专科联盟模式，以特色专科技术力量为支撑，推动市属医院与县级若干医联体建立专科合作关系，鼓励与部属、省属、医药院校的附属医院建立合作关系。鼓励三级医疗机构之间以特色专科为纽带整合力量提升重大疾病诊治能力，横向盘活现有优质医疗资源，突出专科特色。

以市第一妇幼保健院、市第二妇幼保健院、市第二人民医院等专科医院为核心，鼓励与各县、区专科医院建立妇幼保健、妇产、儿童专科联盟、精神疾病专科联盟以及其它专科医院联盟等。各医疗机构可以根据自身特色和优势，与其它医院专科建立联盟。

（四）远程医疗协作网。利用信息化手段促进医疗资源纵向流动，提高优质医疗资源可及性和医疗服务的同质性，大力推进面向基层、偏远和欠发达地区的远程医疗服务体系建设。推动市第一人民医院建设远程医疗协作平台试点，为医联体内医疗机构提供远程医疗服务。鼓励二级、三级医疗机构向基层医疗卫生机构提供远程会诊、远程病理诊断、远程影像诊断、远程心电诊断、远程培训和手术示范、远程教学等服务。逐步建立新型互联网诊疗、教学、培训一体的模式和方法，切实提升基层医疗服务能力。

（五）其它。在已建立的对口支援关系基础上，通过托管区域内县级医院等多种形式组建医联体，鼓励三级公立医院向县级医院派驻管理团队和专家团队，鼓励市、县（区）医院与部属、省属、医药院校的附属医院建立以提升县、区域内住院率为核心指标的托管型医疗联合体，重点帮扶提升县级医院医疗服务能力和水平。以自愿为原则，鼓励社会办医疗机构参加医联体建设。可跨区域与若干医联体建立合作关系，组建高层次、优势互补的医联体，开展创新型协同研究、技术普及推广和人才培养，辐射带动区域医疗服务能力提升。

三、完善医联体内部分工协作机制

（一）完善组织管理和协作机制。制定医联体章程，规定主体单位与其他成员单位的责任、权利和义务，完善医疗质量管理等制度。鼓励医联体探索在医院层面成立理事会。　

（二）建立责任共担和利益共享机制。对医联体内部因双向转诊等互有参与业务产生的业务收入、医保基金的结余留用，探索实行按一定比例在牵头单位和成员单位之间进行分配。因管理不善等原因造成的医保基金超支等亏损，应由医联体牵头单位、成员单位和医保基金共同分担。
　　（三）进一步落实医疗机构功能定位。三级医疗机构要逐步减少常见病、多发病、病情稳定的慢性病患者比例，基层医疗卫生及专业康复、护理等机构为诊断明确、病情稳定的患者提供治疗、康复、护理等服务。通过签约服务，畅通医联体内部转诊机制，二级以上医疗机构要为医联体内上转的患者优先安排检查检验、设立住院绿色通道等服务，基层医疗机构要重点畅通诊断明确、病情稳定患者和术后康复期患者的下转通道。到2017年底，基层医疗卫生机构诊疗量占总诊疗量比例达到65%以上，居民两周患病首选基层医疗机构的比例达到70%以上，县、区域内就诊率提高到90%左右。扎实推进家庭医生签约服务，到2017年底，家庭医生签约服务覆盖率达到30%以上，重点人群签约服务覆盖率达到60%以上；到2020年，力争将签约服务扩大到全人群。

四、促进医联体内部资源上下贯通

鼓励医联体内医疗机构在保持行政隶属关系和财政投入渠道不变的前提下，统筹人员调配、薪酬分配、资源共享等，形成优质医疗资源上下贯通的渠道和机制。

（一）促进人力资源有序流动。医联体内统一调配资源，统筹薪酬分配。业务较强的大型医院要通过建设发展医院集团主动将优秀医务人员和优质医疗资源下沉到基层医疗卫生机构。鼓励医联体内二级以上医疗机构向基层医疗卫生机构派出专业技术和管理人才，主动为基层医疗卫生机构提供进修学习机会。在编制隶属关系不变的前提下，探索推进人才县管镇用、镇管村用，建立人才柔性流动机制。

（二）提升基层医疗服务能力。充分发挥三级公立医院牵头

引领作用，针对区域内疾病谱和重点疾病诊疗需求，派出医务人员通过专科共建、临床带教、业务指导、教学查房、科研和项目协作等多种方式，促进优质医疗资源共享和下沉基层。

（三）推动信息互通。推动医联体内实现电子健康档案和电子病历的连续记录和诊疗信息互联互通，便捷开展预约诊疗、双向转诊、健康管理、远程医疗等服务。到2017年底，分级诊疗管理信息系统基本覆盖全部二级三级医疗机构和80%以上的乡镇卫生院、街道社区卫生服务中心。探索实行远程医疗收费和支付政策。

（三）推动服务共享。依托医联体内牵头单位的影像、检验、病理、心电诊断等优势资源，建立区域医学影像中心、检查检验中心、消毒供应中心、后勤服务中心等，实现医联体内服务供给一体化、医疗质量质控同质化和检查检验结果互认。鼓励探索建立医联体内统一的药品招标采购、管理平台，形成医联体内处方流动、药品共享与配送机制。

五、保障政策

（一）进一步落实政府办医主体责任。加大财政支持和协调力度，加快补齐医联体发展短板，提高区域内疑难重病诊疗能力、县级医院综合能力以及远程医疗协作水平，推动医联体更好在基层发挥作用。各县、区人民政府（管委会）进一步落实办医主体责任，落实公立医院投入政策，建立财政补助资金与绩效评价结果挂钩机制。医联体内各医疗机构的产权归属保持不变，继续按照原渠道拨付财政补助经费。鼓励医联体通过技术支援、人才培养等方式，吸引社会办医疗机构加入并发挥作用。

（二）发挥医保经济杠杆作用。合理拉开基层医疗卫生机构、县级医院和城市大医院间报销水平差距，增强在基层看病就医的吸引力，引导参保患者有序就诊。合理确定三级医院、二级医院、康复医院、护理院等不同级别、不同类别医疗机构的支付标准，在医联体内按规定转诊的病人按照连续的诊疗过程累计计算起付线，符合条件的日间手术和日间化疗按规定纳入医保支付范围。开展县、区域内医共体试点，在总额控制下，探索对纵向合作的医联体等分工协作模式实行医保总额付费等多种付费方式，慢性病住院患者实行按床日付费，建立健全“结余留用、合理超支分担”等激励约束机制，激励医疗机构提高服务效率和质量。

（三）完善人员保障和激励机制。按照国家医改提出“允许医疗卫生机构突破现行事业单位工资调控水平，允许医疗服务收入扣除成本并按规定提取各项基金后主要用于人员奖励”的要求，完善与医联体相适应的绩效工资政策，健全与岗位职责、工作业绩、实际贡献紧密联系的分配激励机制。落实医院用人自主权，实行按需设岗、按岗聘用，建立能上能下、能进能出的灵活用人机制。创新人事管理制度，完善与医联体相适应的职称晋升办法，实行科学评价，拓展医务人员职业发展空间。

（四）建立与医联体相适应的绩效考核机制。强化考核和制

度约束，建立医联体考核指标体系，重点考核医联体技术辐射带

动情况、医疗资源下沉情况等，不单纯考核业务量，要将三级医院医疗资源下沉情况、与基层医疗卫生机构协作情况以及基层诊疗量占比、双向转诊比例、居民健康改善等指标纳入考核体系，引导三级医院履行责任、完善措施，主动帮扶基层，切实发挥引领作用，引导各级各类医疗机构积极参与。将考核评价结果作为人事任免、评优评先等的重要依据，并与医务人员绩效工资、进修、晋升等挂钩。医联体建设任务与分级诊疗制度建设一并纳入市深化医药卫生体制改革工作检查考核。

六、组织实施　　
　　（一）加强组织领导。各县（区）、各有关部门要将医联体建设作为落实分级诊疗制度的重要任务，加强组织领导，明确任务分工。各县、区要落实政府办医主体责任，完善对公立医院投入政策，建立财政补助资金与绩效评价结果挂钩机制。医联体内各医疗机构的产权归属保持不变，继续按照原渠道拨付财政补助经费。各县、区于2017年11月底前出台细化配套文件，按照要求抓好工作落实，做好示范点建设。　

（二）明确部门职责。市卫生和计生局要建立协作会商机制，及时协调解决推进医联体建设中的具体问题；要进一步细化医联体配套措施，加强对各县（区）、各有关单位实施医联体建设的指导。市发展改革局要完善医药价格政策，制定差别化的医疗服务价格，通过价格杠杆引导患者合理分流。市人力资源和社会保障局要完善医保支付政策，推进医保支付方式改革，完善绩效工资分配机制。市财政局要落实财政补助政策。其他有关部门要按照职责分工，及时出台配套政策，抓好贯彻落实。通过医联体试点，形成更多可复制、可推广的有益经验。

（三）加强督查评估。市卫生和计生局要会同各有关部门通过调研、专项督查、定期评估等方式，及时掌握工作进展，指导各地有序推进医联体建设，保障医疗质量安全。结合实际，给各地改革探索留出空间，及时总结推广有益经验，发挥典型带动作用，调动地方积极性。建立健全医联体效果评估机制和绩效考核方法，综合评估质量、安全、效率、经济与社会效益等因素，以强基层为重点，严格落实责任制和问责制，增强大医院帮扶基层和控制不合理医疗费用的动力。

（四）强化宣传培训。各县、区要积极开展医疗机构管理人员和医务人员的政策培训，进一步统一思想、形成共识。要充分发挥公共媒体作用，加强对分级诊疗和医联体建设的宣传，提高社会认可度和支持度，引导群众改变就医观念和习惯，逐步形成有序就医格局。