惠州西湖风景名胜区保护条例明年3月施行

　　《惠州西湖风景名胜区保护条例》（以下简称“《条例》”）经省十三届人大常委会第十四次会议于9月25日审查批准，今日市人大常委会正式发布公告，并明确自2020年3月1日起施行。这是我市制定的第五部地方性法规。

　　据介绍，《条例》从列入年度立法计划到获批施行历时3年，修订过程中经历了三次常委会审议、数十次调研、三十几轮修改。《条例》共有35条，其中规定在惠州西湖风景名胜区内游泳的，最高罚两百元；明确林业主管部门负责惠州西湖风景名胜区的监督管理工作；要求除风景园林中的塔、阁等标志性建筑物外，西湖风景名胜区内建筑物、构筑物的高度不得超过三层，檐口高度不得超过12米；规定西湖风景名胜区内不得新建排污口等。

　　据了解，2015年3月，修改后的《立法法》赋予设区的市地方立法权。同年5月28日，惠州市成为全省首批开始行使地方立法权的市之一。4年多的时间里，我市立法工作成绩斐然，除1部程序性法规外，4部实体性法规先后颁布施行，为保护一条江（西枝江）、一座城（历史文化名城）、一座山（罗浮山）、一个湖（西湖风景名胜区）立法。

惠州西湖风景名胜区保护条例

　　（2019年8月27日惠州市第十二届人民代表大会常务委员会第二十五次会议通过 2019年9月25日广东省第十三届人民代表大会常务委员会第十四次会议批准 2019年10月30日公布 自2020年3月1日起施行）

惠州市第十二届人民代表大会常务委员会公告

（第3号）

　　惠州市第十二届人民代表大会常务委员会第二十五次会议于2019年8月27日通过的《惠州西湖风景名胜区保护条例》，业经广东省第十三届人民代表大会常务委员会第十四次会议于2019年9月25日批准，现予公布，自2020年3月1日起施行。

惠州市人民代表大会常务委员会

2019年10月30日

　　第一条 为了加强惠州西湖风景名胜区的保护和管理，科学合理利用风景名胜资源，根据《风景名胜区条例》等有关法律、法规的规定，结合本市实际，制定本条例。

　　第二条 本条例适用于惠州西湖风景名胜区的规划、保护、利用和管理。

　　惠州西湖风景名胜区由西湖景区和红花湖景区组成。西湖景区包括平湖、丰湖、南湖、菱湖、鳄湖五个景区，红花湖景区包括高榜山和红花湖两个景区。风景名胜区的具体范围按照国务院批准的惠州西湖风景名胜区总体规划确定。

　　第三条 市人民政府应当将惠州西湖风景名胜区保护管理工作纳入国民经济和社会发展计划，所需经费列入本级财政预算，定期对风景名胜区保护管理工作开展监督检查，向市人民代表大会常务委员会报告。

　　惠城区人民政府、惠州仲恺高新技术产业开发区管理委员会负责辖区内惠州西湖风景名胜区的相关保护和管理。

　　林业主管部门负责惠州西湖风景名胜区的监督管理工作。自然资源、住房城乡建设、生态环境、水利、文化旅游、卫生健康、应急管理、市场监督管理、城市管理、公安、消防、财政、政务服务数据管理、宗教事务等主管部门在各自职责范围内负责风景名胜区的有关监督管理工作。

　　第四条 市人民政府设置的惠州西湖风景名胜区管理机构负责惠州西湖风景名胜区的保护、利用和统一管理工作，履行下列职责：

　　（一）宣传贯彻有关法律、法规和政策；

　　（二）参与编制和实施风景名胜区规划；

　　（三）保护风景名胜资源及其生态环境；

　　（四）组织合理开发利用风景名胜资源；

　　（五）维护和管理风景名胜区基础设施和公共服务设施，改善游览服务条件；

　　（六）制定风景名胜区的游览、观光等公共守则，负责风景名胜区内游览秩序、环境卫生、商业和服务业的管理；

　　（七）负责风景名胜区森林防火宣传、火灾隐患排查；

　　（八）负责风景名胜区档案资料的收集、保存、查询和利用；

　　（九）法律、法规规定和市人民政府依法赋予的其他职责。

　　第五条 市人民政府建立惠州西湖风景名胜区保护管理工作协调机制，协调解决风景名胜区综合整治、执法协作、预警应急、信息共享等重大问题。

　　第六条 惠州西湖风景名胜区内湖泊实行湖长制管理，由市人民政府和惠城区人民政府确定的湖长组织领导水资源保护、水污染防治、水环境治理等工作。

　　第七条 鼓励自然人、法人或者其他组织依法通过设立社会基金、捐赠、认种认养等方式参与惠州西湖风景名胜区的保护。

　　鼓励、支持志愿者参与惠州西湖风景名胜区保护、旅游宣传和游览引导等活动。

　　在惠州西湖风景名胜区保护工作中做出突出贡献的组织和个人，由市人民政府或者相关部门给予表彰或者奖励。

　　第八条 编制、修改惠州西湖风景名胜区总体规划和详细规划，应当征求有关部门、科研机构、社会团体、基层组织和社会公众的意见，组织专家进行论证；必要时，应当进行听证。

　　惠州西湖风景名胜区总体规划和详细规划应当依法报送审批。报送审批的材料应当包括社会各界的意见以及意见采纳的情况和未予采纳的理由。西湖风景名胜区总体规划报送审批前，应当经市人民代表大会常务委员会审议，常务委员会组成人员的审议意见交由市人民政府研究处理。

　　惠州西湖风景名胜区总体规划和详细规划经批准后，依法向社会公布，风景名胜区管理机构应当为公众查阅提供便利。

　　第九条 惠州西湖风景名胜区总体规划的编制应当坚持保护优先、开发服从保护的原则，突出风景名胜区湖城共生的景城关系，严格保护风景名胜区内自然水体、文物古迹、岛屿山体、野生动植物、古树名木等风景名胜资源，充分发挥自然资源、人文资源的综合效益，实现风景名胜资源的永续利用。

　　第十条 惠州西湖风景名胜区详细规划应当符合风景名胜区总体规划，根据核心景区和其他景区的不同要求编制，确定基础设施、旅游设施、文化设施等建设项目的选址、布局与规模，并明确建设用地范围和规划设计条件。

　　第十一条 惠州西湖风景名胜区建设项目的高度、布局、体量、造型、风格和色调等应当符合风景名胜区规划和城市规划、设计的要求，突出西湖景观特色，并与风景名胜区景观和环境相协调。

　　惠州西湖风景名胜区应当依照风景名胜区规划要求控制建筑高度。除风景园林中的塔、阁等标志性建筑物外，风景名胜区内建筑物、构筑物的高度不得超过三层，檐口高度不得超过12米。

　　第十二条 惠州西湖风景名胜区管理机构应当沿划定的风景名胜区范围设立界碑、界桩或者其他明显的边界标志，明确具体界区。

　　任何单位和个人不得擅自移动和破坏惠州西湖风景名胜区的界碑、界桩和边界标志。

　　第十三条 惠州西湖风景名胜区管理机构应当建立风景名胜资源保护名录，将下列保护对象纳入保护名录，会同有关主管部门建立保护档案，制定保护措施，并向社会公布：

　　（一）泗洲塔、王朝云墓、陈炯明墓、丰湖书院匾联石刻、留丹亭、百花洲落霞古榭、拱北桥、飞鹅岭东征遗址、黄埔军校东征阵亡烈士纪念碑、东江人民革命烈士纪念碑、丰山抗日军事机要庋藏室、元妙观等文物古迹；

　　（二）故乡园、三江园等纪念性景园；

　　（三）菩提树、细叶榕、牛蹄豆、朴树、秋枫、木棉等古树名木；

　　（四）白鹭、灰鹭等野生动物；

　　（五）市人民政府确定的其他保护对象。

　　第十四条 禁止在惠州西湖风景名胜区内从事下列活动：

　　（一）开山、采石、开矿、开荒、修坟立碑等破坏景观、植被和地形地貌的活动；

　　（二）修建储存爆炸性、易燃性、放射性、毒害性、腐蚀性物品的设施；

　　（三）砍伐古树名木；

　　（四）在禁火区内吸烟、生火、燃放孔明灯；

　　（五）放生、游泳、垂钓、非法捕捞水生动植物；

　　（六）在景物或者设施上刻划、涂污；

　　（七）乱扔垃圾，攀折树、竹、花、草；

　　（八）法律、法规禁止的其他行为。

　　第十五条 禁止违反惠州西湖风景名胜区规划，在风景名胜区内设立各类开发区和在核心景区内建设宾馆、招待所、培训中心、疗养院以及与风景名胜资源保护无关的其他建筑物；已经建设的，应当按照风景名胜区规划，逐步迁出。

　　第十六条 在惠州西湖风景名胜区内进行下列活动，应当经风景名胜区管理机构依法报有关主管部门批准：

　　（一）设置、张贴商业广告；

　　（二）举办大型游乐等活动；

　　（三）填湖、造地等改变水资源、水环境自然状态的活动；

　　（四）其他影响生态和景观的活动。

　　第十七条 市人民政府应当建立惠州西湖风景名胜区水环境保护长效管理机制，采取截污、引清、清淤、生态修复、驳岸治理等措施改善风景名胜区水质，提高水生态系统的自净能力。

　　惠州西湖风景名胜区管理机构应当建立惠州西湖风景名胜区水质监测预警制度，进行水质监测，评估水体富营养化状况，并向社会公开相关信息。

　　第十八条 市人民政府应当统筹规划和建设惠州西湖风景名胜区污水集中处理设施及配套管网，实行雨污分流。

　　禁止利用渗井、渗坑、裂隙，私设暗管或者采取其他逃避监管的方式向风景名胜区水体排放水污染物。

　　惠州西湖风景名胜区内不得新建排污口。未按照规定设置的排污口，由生态环境主管部门责令限期拆除。无责任主体的排污口，由风景名胜区管理机构予以封堵。

　　第十九条 惠州西湖风景名胜区内的环境噪声管理，按照市人民政府划定的声环境功能区相关标准执行。禁止在风景名胜区内使用高音广播喇叭。

　　在惠州西湖风景名胜区内组织娱乐、集会等活动，使用音响器材可能产生干扰周围生活环境的过大音量的，必须遵守当地公安机关的规定。

　　第二十条 林业主管部门应当加强植树造林和林分林相改造，优先种植本地乡土树种，维护生物多样性和林分结构合理性，恢复和改善野生动植物栖息地、原生地，改善风景名胜区生态环境和景观效果。

　　第二十一条 除缉毒犬、搜救犬、导盲犬、扶助犬等工作犬外，禁止携带犬只进入设有禁入标识的惠州西湖风景名胜区区域。禁入区域范围由风景名胜区管理机构划定，并向社会公布。

　　第二十二条 惠州西湖风景名胜区管理机构应当根据规划和景区功能特点，挖掘西湖文化内涵，发挥旅游资源优势，开展科普宣传和健康有益的游览观光、文化娱乐活动，开发特色旅游产品。

　　第二十三条 惠州西湖风景名胜区管理机构应当利用数字化信息手段，加强智慧信息平台建设，建立健全智能监控、执法信息实时共享、电子地图、语音导游、智慧停车、旅游投诉和旅游救援等方面信息化服务体系，提升管理和服务的信息化水平。

　　第二十四条 惠州西湖风景名胜区管理机构应当建立健全安全保障制度，定期检查和维护风景名胜区内的安全设施，根据主管部门核定的最大承载量，制定和实施游客流量控制方案，必要时提请市人民政府采取疏导、分流等措施，并向社会公告。禁止超过允许容量接纳游客和在没有安全保障的区域开展游览活动。

　　惠州西湖风景名胜区管理机构应当制定突发事件应急预案，为交通工具和有关场所配备报警装置和必要的应急救援设备、设施，注明其使用方法，并显着标明安全撤离的通道、路线，保证安全通道、出口的畅通。

　　第二十五条 惠州西湖风景名胜区管理机构应当在风景名胜区内设置徒步、骑行安全路线、警示标识和其他相应设施，并引导游客按照路线行走、骑行，增强安全意识，遵守风景名胜区相关规定。

　　第二十六条 违反本条例的规定，惠州西湖风景名胜区管理机构有下列行为之一的，由市人民政府责令改正；情节严重的，对直接负责的主管人员和其他直接责任人员依法给予处分：

　　（一）未按照规定为公众查阅风景名胜区规划提供便利的；

　　（二）未按照规定建立风景名胜资源保护名录的；

　　（三）未按照要求设置界碑、界桩或者边界标志的；

　　（四）未进行水质监测，并向社会公开相关信息的；

　　（五）未定期检查和维护风景名胜区内的安全设施的；

　　（六）未制定突发事件应急预案的；

　　（七）未依法履行职责的其他行为。

　　第二十七条 违反本条例第十二条规定，擅自移动或者破坏惠州西湖风景名胜区的界碑、界桩或者边界标志的，由城市管理综合执法部门责令改正、赔偿损失，可以处一千元以上五千元以下罚款。

　　第二十八条 违反本条例第十四条第四项规定，在禁火区内吸烟、生火、燃放孔明灯，未引起森林火灾的，由林业主管部门责令停止违法行为，给予警告，对个人处两百元以上两千元以下罚款，对单位处一万元以上三万元以下罚款；引起森林火灾的，对个人处两千元以上三千元以下罚款，对单位处三万元以上五万元以下罚款；造成损失的，依法承担民事赔偿责任。引起其他火灾的，由有关主管部门依法处理。

　　第二十九条 违反本条例第十四条第五项规定，在惠州西湖风景名胜区内放生的，由农业农村主管部门或者林业主管部门责令停止违法行为，处五十元以上两百元以下罚款；造成严重后果的，由农业农村主管部门或者林业主管部门责令采取补救措施，并处一千元以上三千元以下罚款；造成损失的，依法承担民事赔偿责任。

　　第三十条 违反本条例第十四条第五项规定，在惠州西湖风景名胜区内游泳的，由城市管理综合执法部门责令停止违法行为，处五十元以上两百元以下罚款。

　　违反本条例第十四条第五项规定，在惠州西湖风景名胜区内垂钓、非法捕捞水生动植物的，由城市管理综合执法部门责令停止违法行为，处两百元以上一千元以下罚款。

　　第三十一条 违反本条例第十九条规定，在惠州西湖风景名胜区内使用高音广播喇叭的，或者组织娱乐、集会等活动使用音响器材，产生干扰周围生活环境的过大音量的，由公安机关给予警告，可以并处两百元以上一千元以下罚款。

　　第三十二条 违反本条例第二十一条规定，在惠州西湖风景名胜区内携带犬只进入禁入区域的，由风景名胜区管理机构予以劝阻；拒不改正的，由城市管理综合执法部门处五十元以上两百元以下罚款。

　　第三十三条 违反本条例规定的其他行为，由有关主管部门依法处理。

　　第三十四条 林业、城市管理综合执法、水利、农业农村、公安等主管部门可以在法定权限内委托惠州西湖风景名胜区管理机构实施本条例规定的行政处罚。

　　第三十五条 本条例自2020年3月1日起施行。

为西湖风景名胜区立法 彰显我市守护绿水青山决心

《条例》从列入年度立法计划到获批施行历时3年，经30多轮修改

　　我市立法工作又一成果落地。备受关注的《惠州西湖风景名胜区保护条例》（以下简称“《条例》”）经省十三届人大常委会第十四次会议于9月25日审查批准，今日市人大常委会正式发布公告，并明确自2020年3月1日起施行。这是我市制定的第五部地方性法规，是西湖风景名胜区保护的历史性时刻。

　　2015年3月，修改后的《立法法》赋予设区的市地方立法权。同年5月28日，惠州市成为全省首批开始行使地方立法权的市之一。4年多的时间里，我市立法工作成绩斐然，除1部程序性法规外，4部实体性法规先后颁布施行，为保护一条江（西枝江）、一座城（历史文化名城）、一座山（罗浮山）、一个湖（西湖风景名胜区）立法。

　　《条例》从列入年度立法计划到获批施行历时3年，经历了三次常委会审议、数十次调研、三十几轮修改。为保护一个湖立一部法的初衷是什么？《条例》制定过程中经历过怎样的博弈？《条例》的哪些内容与你我的生活息息相关？日前，记者采访了相关人士，揭开《条例》制定过程的神秘面纱。

　　■新与旧的较量

　　反复锤炼精益求精，以高度负责态度制定《条例》

　　惠州西湖风景名胜区是国家级风景名胜区、5A级景区。在保护惠州西湖方面，惠州做了大量工作，成效显着，惠州西湖已成为享誉海内外的惠州名片。

　　“为一个湖，立一部法，彰显惠州守护绿水青山的决心。”市人大法制委员会主任委员巫民慧说，上世纪，惠州西湖沿岸粗放型的发展带来生态困境。近年来，可持续发展理念的觉醒让惠州西湖重现一池清水。新与旧的较量，引发对西湖保护的思考，也是《条例》诞生的意义，无论是现在还是未来，惠州城市发展要坚守绿色之路，立法保护惠州西湖就是守护绿色发展的初心。

　　随着近年来经济社会的发展和城市建设步伐的加快，惠州西湖风景名胜区的管理和保护工作难度不断加大，比如截污措施不够到位，风景名胜区内及周边长期存在损害景观质量的行为和活动，保护管理工作协调机制不够健全，风景名胜区执法陷入困境等，亟需通过地方立法来解决，加大保护力度、提升保护实效。

　　同时，经济社会发展也伴生了不少问题，如客流增加带来管理压力加大，机制不健全以致管理缺位，配套建设滞后造成各种保障不力等，在一定程度上影响了惠州西湖景区日常管护和品质提升。为了补齐制度建设的短板，建立长效机制，引导惠州西湖风景名胜区保护工作走上制度化、规范化轨道，惠州市获得地方立法权后，尽快制定出台《条例》是十分必要的。

　　“反复锤炼、精益求精，以高度负责的态度完成立法任务。”巫民慧说，《条例(草案)》修改组考察、借鉴了玉溪抚仙湖、昆明滇池、大理洱海、杭州西湖等地水环境保护立法经验，召开座谈会20余次，参考部门和专家的意见建议并逐条研讨，先后对《条例(草案)》进行了30余次修改。最终呈现在社会公众面前的《条例》，共三十五条，重点对西湖保护范围，职责分工，规划编制报批和公布，保护名录，禁止性和限制性行为，水环境治理和水质监测、犬只管理、人文资源利用和旅游资源开发等作了具体规定。

　　■破与立的博弈

　　通过立法理顺西湖保护管理体制机制

　　细心的读者会发现，与传统的印象不同，《条例》明确惠州西湖风景名胜区由西湖景区和红花湖景区组成。这又是出于什么考虑呢？

　　“立法的目的是要理顺惠州西湖风景名胜区保护管理体制机制。”巫民慧说，惠州素有“半城山色半城湖”美誉，传统印象中的“半城湖”指的是西湖景区所包括的平湖、丰湖、南湖、菱湖、鳄湖五个景区，但是同在市区一隅的红花湖和高榜山景区与西湖相守相望、相融相成，已构成不可分割的景区整体。不能囿于传统看法，不能割裂西湖整体性，保护西湖就要保护红花湖和高榜山，这成为《条例(草案)》修改组的共识。于是，《条例》的第二条规定：惠州西湖风景名胜区由西湖景区和红花湖景区组成。此次立法，首先破除传统观念束缚，注重保护西湖景区整体性与系统性，把保护历史景观与保护现实景观、保护自然特色与保护人文特色统一起来。

　　不破不立，先破后立。制定《条例》，恰与党和国家机构改革不期而遇。随着机构改革持续深化，相关管理单位和职能调整分化，甚至导致立法工作一度“卡壳”。

　　市人大常委会党组提出，要实现立法和改革决策相衔接，要通过惠州西湖风景名胜区立法反映和体现惠州改革精神。市人大常委会积极争取市委支持，与市直有关部门反复沟通协调，最终明确林业主管部门负责风景名胜区的监督管理工作，相关部门依据各自职责对景区内违法行为分别进行执法，也可以委托惠州西湖风景名胜区管理机构进行执法。

　　记者了解到，借鉴抚仙湖、滇池、洱海等湖泊治理的成功经验，惠州西湖风景名胜区将实行湖长制管理，由市政府和惠城区政府确定的湖长组织领导水资源保护、水污染防治、水环境治理等工作。

　　业内人士指出，生态环境保护作为一个系统工程，以往在实际操作过程中容易遇到“九龙治水”难题，导致权责不清。此次立法，则可很好地规避这一难题。这就是“立”的重要一部分，将部门权责划分明晰，将管理和保护工作纳入法治轨道。

　　■义与利的统一

　　每个市民都是西湖的享有者与保护者

　　每个市民都是惠州西湖的享有者，也是惠州西湖的保护者。但是享有西湖的权利与保护西湖的义务，多数人的利益与少数人的选择，总是存在分歧与博弈。巫民慧说，惠州西湖风景名胜区立法就是要寻求有效保护与合理利用的最大公约数，市人大常委会也在表达、平衡、调整社会利益中广泛凝聚惠州西湖立法的共识。

　　巫民慧举例说，“红花湖是否应该禁止游泳”从立法之初就成为争论的焦点，赞成者认为风景名胜区内禁止游泳是保护水质的重要措施，尤其是红花湖坡陡水深，溺亡事件年年都有，触目惊心。反对者认为没有相关的数据证明游泳污染水质，游泳作为健康运动，溺亡只是没有做好安全措施，不应因噎废食。

　　为了广泛听取民意，市人大常委会委托第三方国家统计局惠州调查队开展专题调查。调查发现有85.96%的受访者认为需要禁止游泳，认为在风景名胜区内游泳既不文明，也不安全；有5.61%的受访者认为不需要禁止游泳。此外，“是否禁止携带宠物进入西湖景区”也是涉及市民游览体验的一个热点话题。调查发现有64.56%的受访者认为需要禁止携带宠物进入惠州西湖风景名胜区；有31.93%的受访者认为不需要禁止携带宠物。

　　基于此，《条例》从保护风景名胜资源、景区文明管理等方面考虑，对风景名胜区内放生、游泳、垂钓、噪声污染、携犬进入禁入区域等问题作出禁止性规定，并规定这些违法行为所应承担的法律责任。

　　巫民慧表示，立法的过程也是一个普法的过程，通过公民有序参与惠州西湖立法，让每个市民成为惠州西湖的享有者与保护者。

　　记者黄晓娜 通讯员张艺子